前言
自2014年国发【2014】43号文首次提出“剥离融资平台公司政府融资职能”起，部分城投企业的转型发展便已初露萌芽。2023年国办发【2023】35号文的出现，再次从更高层面强调并重申城投向产业化、市场化运营主体的转型重要性。当下已有不少城投企业脱离了原来仅单一从事基础设施建设及土地开发整理业务的传统模式，向业务更多元化、更聚焦某一领域的地方性国有企业转变。根据公开市场已发行债券的企业样本，东方金诚总结出城投企业常见的转型方向，包括城市建设类、综合交通类、公用事业类、产业投资类和金融投资控股类。
本次研究从上述样本中选取了相关案例进行详细说明，从中可发现转型的城投企业仍然聚焦于服务地方产业及经济发展，其转型的要点可归结为三点：
一是地方政府自上而下的规划打造；
二是地方政府在资产资源等方面的大力支持；
三是城投企业在切合区域经济发展的实际下，自身在经营性业务领域的稳健经营及专业化发展。
产业投资类
一
杭州市拱墅区国有资本控股集团有限公司
【案例点评】
杭州市拱墅区国有资本控股集团有限公司是产业转型取得初步成效的企业，2019年，基于区政府围绕医疗健康产业打造区域经济新增长点的背景，开始市场化转型，属于已发债城投企业中转型成功、35号文框架下实现债券新增的典型案例。杭州市拱墅区国有资本控股集团有限公司以股权收购方式取得了A股上市公司润达医疗的实际控制权，成为了润达医疗控股股东。本次收购是市场化转型战略的重要举措，也是打造区域产业升级和企业发展协同范本的重要实践。
国企改革重组：拱墅国控曾负责城市基础设施建设和片区开发，面临着收入来源单一，盈利能力依赖政府等问题，国企改革后，明确了“产业+资本+运营”职能
杭州市拱墅区国有资本控股集团有限公司（以下简称“拱墅国控”）原名杭州市下城区国有资本运营有限公司，系由原杭州市下城区财政局（现为杭州市拱墅区财政局）于2018年4月出资成立的国有独资公司，主要承担原杭州市下城区南部的区块开发、商业及工业地产开发运营等业务。2022年6月，根据拱墅区委、区政府印发的《关于深化国有企业改革的实施意见（试行）》的通知（以下简称“国企改革通知”），拱墅国控主要承担拱墅区内“产业+资本+运营”职能。
业务拓展：在拱墅区政府围绕医疗健康产业打造区域经济新增长点的背景下，拱墅国控以股权收购方式向医疗健康产业方向转型，不断引进项目以及上下游配套资源落地拱墅，持续培育产业
2019年，拱墅国控基于区政府围绕医疗健康产业打造区域经济新增长点的背景，开始市场化转型，以股权收购方式取得了A股上市公司润达医疗的实际控制权，成为了润达医疗控股股东。随着市场化转型的深入，拱墅国控业务构成逐渐多元化，包括以房屋租赁和医疗产品销售为主的经营性业务，以土地开发整理和基础设施建设为主的代建业务，以及基金和股权投资业务。其中，医疗产品销售和房屋租赁业务占比近90%。代建业务收入占比在1%以下。
代建业务为前期承担原下城区南部区域的开发建设而形成，目前相关区域已基本开发完毕，根据国企改革通知，自2022年起，拱墅国投代建收入确认方式有所变化。除了每年将完工项目成本等额确认收入、结转成本外，对于土地开发整理项目，按照不超过每年新增项目投入成本的6%计提管理费收入；对于配套公共基础设施建设项目，按照不超过当年年末存量投入成本的0.5%计提管理费收入。通过上述变化，使得拱墅国控代建业务收入占营业收入的比重很低。
从盈利情况来看，拱墅国控业务转型也已取得一定成效，盈利主要来自于医疗产品销售、房屋租赁和基金管理费等毛利率较高的市场化经营性业务，代建业务几乎不贡献利润。此外，其产业投资还形成了一定规模的投资收益，对拱墅国控利润形成了良好补充，而与城投业务相关的其他收益（财政补贴）占利润总额的比例近年来均在10%以下，利润结构进一步佐证了拱墅国控产业投资和城市资产运营的定位。
转型轨迹：呈现出以经营性资产及业务为主、传统城投资产及业务为辅的过渡状态
拱墅国控近年来的财务数据构成及变化，也体现出由城市基础设施建设向产业投资和城市资产运营方向转型的特点。首先，拱墅国控资产构成仍然保留了曾经进行城市基础设施建设的特征，存货是占比最高的科目（但23年6月末占资产的比例为28.39%，低于30%），其中以项目开发成本为主，主要因土地开发整理及原下城区南部区域的开发建设而形成。其次，虽然应收账款及其他应收款等体现传统城投财务特点的科目规模较大，但内部结构已发生根本改变，特别是应收账款，主要是医疗产品销售业务应收终端医院及经销商的货款（22年末为59.21亿元，占应收账款的比为97.35%），而非应收政府的委托代建款。此外，拱墅国控非流动资产主要由长期股权投资、其他权益工具投资、其他非流动金融资产、投资性房地产、固定资产、商誉和其他非流动资产构成：长期股权投资、其他权益工具投资和其他非流动金融资产主要为对参股企业股权投资和基金投资，投资性房地产、固定资产主要是通过外购和无偿划拨取得的经营性房产，商誉为收购医疗产品销售公司形成了溢价，其他非流动资产主要为新增预付四宗土地购置款。上述资产与拱墅国控产业投资和城市资产运营的定位相匹配，且近年来相关资产持续增长（23年6月末占资产的比例为40.63%），体现了拱墅国控业务转型的轨迹。
二
南昌市产业投资集团有限公司
【案例点评】
南昌市产业投资集团有限公司脱胎于当地国企改制，在发展过程中充分利用了改制过程中获得的资源资产、同时依托政府对其职能的调整和政策支持进行战略转型。
南昌市产业投资集团有限公司（以下简称“南昌产投”）原名为南昌市国有工业资产经营管理有限公司，系经南昌市人民政府（以下简称“南昌市政府”）于2002年11月批准成立的国有独资公司，初始注册资本为人民币4.38亿元。南昌产投于2008年2月更名为南昌工业控股集团有限公司，于2022年6月更为现名。历经数次增资与股权变更，截至2023年末，南昌产投注册资本和实收资本均为人民币47.71亿元，南昌市政府与江西省行政事业资产集团有限公司分别持有其91.04%和8.96%的股权，南昌市政府为实际控制人。
南昌产投脱胎于当地国企改制，并利用改制过程中获得的资源资产、同时依托政府对其职能的调整和政策支持进行战略转型，历经南昌市政府重构当地国有企业业务职能终成为南昌市最重要的产业投资和国有资产运营主体
南昌产投最早系南昌市政府为推进原机械、纺织、化工、轻工、建材、电子、二轻等七个工业局（行业办）所属的共计133户国有（集体）企业和工业合作联社改制而组建的国有企业，在对相关企业陆续进行改制的过程中，南昌产投相继承担了系统内改制企业的土地资产运作、棚户区改造和股权管理等工作。
随着改制工作的陆续完成，南昌产投在2012年被南昌市政府定位为市级产业投融资运营主体，负责南昌市重点产业引导资金管理工作；同年，南昌市政府以土地“双变性”政策支持其发展，南昌产投以此为契机开始着手实施战略转型。2019年，为进一步整合南昌市范围内产业投资与国有资产运营主体并做大做强相关主体，南昌市政府在年末将南昌国资产业经营集团有限公司整体划归南昌产投，至此，南昌产投成为南昌市级最重要的产业投资和国有资产运营主体，负责南昌市市级层面的工业产业引导与投资。
受南昌市市属国有企业存在业务交叉问题影响，2022年，南昌市对市属国有企业集团进行整合重组，打造“4+2”市属国有企业集团，南昌产投仍被认定为市属最重要的产业投资与国有资产运营主体。在上述市属资产整合重组过程中，南昌三建建设集团有限公司等工程施工企业以及南昌市国资置业有限公司、南昌国资产业经营集团房地产开发有限公司（以 下简称“国资房开”）等房地产开发类企业全部被无偿划出，南昌产投不再从事工程施工业务，房地产开发业务规模亦大幅缩减。目前，南昌产投作为南昌市级最重要的产业投资和国有资产运营主体，主要从事产业投资、土地资产运作、类金融服务、商品生产销售等业务。
南昌产投的产业投资业务主要通过股权、债权和基金投资，以及产业园区开发运营等形式对南昌市重点产业进行支持。其中，股权、债权和基金投资最早始于南昌市政府授权管理的南昌市重点产业投资引导资金（以下简称“引导资金”）工作，南昌产投在受托管理引导资金的基础上，进一步拓展了利用自有资金进行自主投资的业务，承担了扶持南昌市“专精特新”企业做大、助力行业龙头企业做强、支持“映山红行动”重点企业走向资本市场、帮助大型企业纾困等重大战略任务，在该过程中不断提升专业化能力及水平，在2023年实现的投资收益约占利润总额的154.84%。产业园区开发运营方面，昌产投建设了七大产业园区，先后引进了百余家知名企业落户，并通过工业遗产综合保护利用打造了八大文创产业园区，推动了以“产业+休闲+消费”为内核的城市新经济、新业态融合发展。类金融业务方面，南昌产投建立了南昌金控这一专业管理平台，涵盖担保、供应链金融、保理等功能相对齐全的“1+7”产业金融服务体系，支持南昌市实体经济健康发展。
